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考察报告
关于成都太原城乡统筹建设的考察报告
作者: 文章来源: 更新时间:2012/12/18

    成都、太原两市是国内城乡统筹建设工作做得较好的地区。九月上旬,市政协副主席林甫肄带领部分政协委员赴两市考察学习,现将有关情况报告如下:

    一、两市城乡统筹的主要做法

    成都太原两市的城乡统筹建设工作起步早、步子大,已取得了不少经验,有六个方面的做法令人印象深刻:

    (一)实行工业、土地、农民“三集中”的集约化发展。一是工业集中,成都全市116 个开发区整合为21 个工业集中发展区;二是农民集中,全市建立起由30个重点镇、60个新市镇和2000个农村新型社区构成的城镇体系;三是土地集中,把分散的土地整合并拢,分片设优势农产品规模化基地,大力推进土地规模经营。

    (二)完善农村产权制度。两市均把明晰农村各项产权作为重要工作,制定了农村土地登记确权管理办法,发放土地所有权证和使用权证、农村房屋所有权证。成都建立了耕地保护基金,由市、县两级政府每年从财政预算安排26 亿元耕地保护基金。

    (三)建立完善农村产权流转服务体系。成都出台了《农村土地承包经营权流转管理办法(试行)》等一系列文件,初步建起市、县、乡三级农村产权流转服务体系。此举对项目引进、优化产业、调整结构发挥了非常积极的作用。

    (四)建立加大农村投入的投融资机制。成都组建了市、县两级现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和市级现代农业物流业投资公司,发布《现代农业发展投资指南》,较好地调动了社会资本投入农业和农村的积极性。

    (五)推进城乡管理体制改革。成都先后三次对户籍制度进行改革和调整,稳步推进市域范围内户籍人口自由迁徙,同时撤并了27%的乡镇,47%的村。建立大部门管理体制,着眼于促进公共管理和社会服务向农村覆盖和延伸,先后对规划、农业、水务、财政、交通、园林和林业等30 多个部门的行政管理体制进行了改革调整。

    (六)高度重视小城镇建设,重点明确。如太原市有7个小城镇被列为省重点小城镇,其中五个镇在2004年被六部委列为全国重点镇,晋祠镇被列为全国经济综合开发示范镇,孟封镇被列为省中心镇。打造了以徐沟镇为代表的商贸带动型,以马兰镇、镇城底镇为代表的工矿主导型,以晋祠镇为代表的旅游开发型,以孟封镇为代表的农业产业化带动型,以东于镇为代表的工业园区带动型,以郝庄镇为代表的市场带动型,以清源镇为代表的综合服务型等一批各具特色的小城镇建设典型。

    二、启示

    成都太原两市城乡统筹建设的做法给我们以许多有益启示:

    (一)城乡统筹建设的重要目标是让农民安居乐业。单纯把农民从农村迁移到城市,有可能制造出新的城市贫民和失业人员。统筹城乡必须注重考虑农民的未来,使他们具有可持续的生产、生活能力。

    (二)统筹城乡发展,关键在于搞好协调。一要重视发挥规划的宏观指导作用,通过规划科学合理的谋划城乡统筹发展;二要注重城乡产业布局的有序对接,尤其要支持一些重点工业企业从发展农业产业化、现代化和小城镇建设的需要出发,去延伸产业链,建立城乡互动、密切联系的产业纽带;三要加大对社会事业的投入,并着力改变以往重城市、轻乡村的做法,有意识加快农村社会事业的发展,让城乡居民共同享受改革发展和社会文明的成果。

    (三)改善民生是统筹城乡综合配套改革的归宿。为民众办实事、谋福祉要真正做到不图形式、不谋虚名。缩小城乡社会差异的关键,在于尽快建立城乡统一、市民与农民公平享受、城市与农村软硬件均衡的义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公共安全体系。要推动建立农村养老、最低生活保障和更加规范的社会救济制度,扩大城镇社会保险覆盖面,逐步实现全市统筹。要努力消除身份歧视,把进城务工农民和失地农民纳入城市社会保障范围,并统一发放标准。

    提升农民生活品质是改善民生的重要内容,必须引起高度重视。比如成都就特别注重培养农民崇尚新生活的习惯,有的地方以现金补助的办法,鼓励有条件的农户安装太阳能热水器和电脑;有的地方投入专项资金帮助乡镇组建环卫所,购置环卫专用车辆,并每年安排经费用于其日常运转,建立了“户集、村收、乡运、区统一处理”的农村垃圾集中收集处理体系。

    (四)促进经济发展是统筹城乡综合配套改革的立足点。要把加速工业化、城镇化作为统筹城乡发展的重要手段。要在产业聚积发展和城镇有序扩张中营造更加宽松的生产、生活空间,促进城乡资本对流,创造就业岗位,为人口转移提供载体。要着力突破农民工制度建设关键问题,加快构建城乡衔接、浑然一体的制度体系。要全面推动农村人口“进城安居”、城镇资源要素“下乡扶农”双向对进,形成支持农业、发展农村的良好机制。

    (五)加强领导是搞好统筹城乡综合配套改革的根本保证。党委、政府领导要把统筹城乡改革发展作为重要工作内容,党政一把手要亲自抓。要成立强有力的专门机构,负责统筹城乡改革发展工作的规划、方案的制定和组织实施。对领导干部来说,改革需要激情,需要勇气和胆识,特别是需要有敢冒风险的精神。成都市委在推进配套改革之初,打破常规,撤消了一批“不在状态”的领导干部职务,引起了强烈震动。这一举措,对于加快城乡综合配套改革进程,理顺关系,提高效能,加强协调,创造性开展工作,降低行政运行成本起到了重要作用。

    (六)运用市场化社会化手段筹资是化解城乡统筹发展资金不足难题的良方。城乡统筹发展要办许多事,钱从何来?最初成都的“自费试验”多是财政投入,当整个成都都成为试验区,再由财政一家“买单”就远远不够了。成都市创新思路,用足用活各种政策,以市场化为动力,采取“政府引导、农民主体、部门帮扶、社会资助”的办法,创造了一种称之为“九活”的模式:带活农民自筹资金、用活政府配套资金、调活企业帮建资金、整活支农项目资金、盘活部门帮扶资金、激活社会捐赠资金、引活产业发展资金、搅活集体盈余资金、借活银行贷款资金。“九活”并举,较好地解决了城乡统筹发展资金不足的难题。

    在此基础上,还要充分调动和激发农民自建家园的积极性、主动性,让农民自觉、自愿、自主筹资投劳。因此有的地方采用股份制模式吸引村民入股发展农家乐旅游产业,农民自愿用部分股份收入投资建设村级文化广场和其他游乐休闲设施;政府以贴息来引导农民转变消费观念,敢于向银行贷款建新房。

    三、建议

    从全国情况看,随着城市现代化、工业化、城镇化步伐的加快,城乡发展差距也在加速扩大,突出表现为农村土地、资金、人才等要素流失加快,城乡二元结构矛盾突出。因此,加快促进城乡统筹建设,推进城乡经济社会发展一体化,既十分重要,又相当紧迫。

海口市委市政府在贯彻落实中央关于加快促进统筹城乡经济社会发展的过程中,结合海口实际,以文明生态村建设为抓手,以城市带动新农村建设,加快了城乡一体化进程,取得显著成绩。如:全市基本上实现了村村通公路,教育、医疗卫生等公共服务城乡差距进一步缩小,城乡居民实现了养老保险全覆盖,城乡差距正在不断的缩小,等等。但是,和先进地区比,我市的统筹城乡发展工作仍存在差距,主要表现在统筹工作机制还不够健全,统筹发展的工作内容不够全面。如:我市现有城市规划编制还未延伸到乡镇一级,在城市建设中,重城区轻乡村,在公共基础设施建设上,对乡村的投入还未形成常态机制。

    通过对外考察学习,结合我市实际,我们感到今后在统筹城乡经济社会发展的工作中,宜着重在以下几个方面努力:

    (一)加快转变政府职能。构建城乡一体化的政府职能的管理格局非常必要,必须彻底打破城乡分割的“二元”管理体制,把新农村建设工作内容,按条块管理的方式,落实到各个职能部门,强化部门联动,接受社会监督。要重点强化镇(街道)社会管理和公共服务职能,推进镇(街道)职能转变。

    (二)加快中心镇建设。选择基础条件好,发展潜力大的建制镇,按照政府主导、市场化运作的方式,加大投入,加快建设,作为统筹城乡发展的突破口,予以重点扶持。将中心镇的工作方式要有意识地从服务农村的方式向管理建设城市的方式转变。设立城镇建设管理机构,适当增加编制。

    鉴于目前镇一级干部的素质情况,市里应组织他们进行工业、规划、城市建设管理等方面政策法规理论、实践技能的培训;中心镇的班子配备,应选择政治素质高、肯干事、懂业务的同志担任,还可从住建、城管、发改委、规划等部门中,抽调业务人员挂职、任职,从大学生村官中选拔技术专业人才,充实一线的专业技术力量。对中心镇施行强镇扩权改革,按经济园区的政策对待。日常的城市建设管理职能交由镇政府组织实施,区级业务部门给予指导,对暂不具备移交的管理审批事项,采取报备制的方法过渡。加强对中心镇的财政扶持力度,确保中心镇的基础设施建设财政投入增长速度不低于一般预算收入的增长速度。

    (三)全方位、多层次制定规划。传统的城乡发展规划割裂了城乡关系,片面注重城镇发展规划而忽视了农村发展规划,导致农村无序发展,随意性建设,阻碍了城乡一体化的发展。因此,必须加快构建城乡一体的科学规划体制机制,保证城乡一体化按照规划的指导、沿着科学的发展思路向前推进。新的规划应着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展,结合土地利用总体规划和城市总体规划,高起点、高标准、高质量地编制。

    各类规划要明确分区功能定位和产业发展重点,凸现区域经济比较优势和特色,突出中心镇的市域城镇体系建设。一是将主城区的规划向镇、村一级延伸,把城市规划改变为城乡规划,结束农村发展建设的无序状态。二是在全域范围内统筹规划中心城区,城镇和农村新型社区合理颁的城镇体系,同步推进城市和农村的现代化。三是健全覆盖城乡的协调、编制、审批监督“三分离”的新型规划管理体制,建立加强市对区、区对镇、镇对乡村的监督管理机制。四是加强乡村土地规划管理队伍专业素质能力建设,强化乡村土地、规划的规范化管理,有序推进新农村建设。

    (四)建立城乡一体化的公共服务体系。一是建立城乡统一的公共财政体系,加大财政对农村基础设施和基本公共服务的支出。建立财政一般转移支付制度和财政支农稳定增长机制,扩大公共财政覆盖农村的范围。二是建立覆盖城乡的就业服务体系,建立城乡劳动者一视同仁的就业机制,促进农村富余劳动力向城市就业转移。三是建立城乡一体的社会保障保险体系,实现城乡居民医疗保险制度一体化、养老保障制度均等化。四是完善统筹城乡的社会救助制度。五是推进城乡教育、基层医疗卫生均衡发展,加大公共财政对乡村教育和农村基层医疗卫生的投入,改变城市与乡村的教育医疗卫生不均等的现状。建立以城市学校、医院在乡村办分校、分院或医疗点的新机制,促进城乡教育、医疗卫生服务一体化。六是加大力度,推进城乡一体的公共文化体系建设,丰富乡村文化生活。

    (五)全面促进生产要素有序流动。统筹城乡经济社会发展必须促进劳动力、土地、资金等生产要素流动,提高农村资源变为资本的价值含量和变现能力。因此,一是建立城乡统一市场,确保城乡各生产要素在市场中独立运行。健全农村产权流转市场机制,促进农村生产要素流转,吸引社会资金投资农业、农村。二是建立城乡统一的市场体系、规范市场行为。三是积极推进产权制度改革,解放和发展农村生产力。全面完成农村产权确权登记,建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。四是探索农业投(融)资的新体制,建立多元化投入机制,建立现代农业、农业物流、新农村建设投资公司,农村金融服务机构,农村产权融资担保公司。

    (六)加快农业生产经营的规模化。规模化经营发展是现代农业的必由之路。规模化经营有利于提高生产率,资源利用率和经营效率。一是积极探索农村土地经营权的流转。二是建立以现代企业制度为基础的农村专业合作社,股份合作社、劳务公司等新型农村经济体,要特别强调农民自愿的原则,任何规模化生产形式或新的经济体组织都必须建立在农民自愿自觉的基础上,充分尊重农民意愿。

    (七)加快乡村基础设施的建设。一是建立常态的乡村基础设施建设机制,把农村基础设施的建设纳入城乡建设的统一计划中,统一规划、统一建设。二是对影响乡村发展的功能性基础设施要优先安排。三是建立乡村公共交通全覆盖的公共交通网络。四是加大对农业基础设施投入,建设适合于农业生产经营规模化的农业基础设施和农业基地。

    (八)加快城乡户籍制度改革。要积极探索建立适合我市城乡人口流动情况的新户籍管理模式,推进市域范围内户籍人口自由迁徙,逐步建立起城乡一元化户籍制度,便于农民向城镇和新型社区集中。

    (九)建立新型的乡村管理机制。建立村级公共服务和社会管理的“分类供给、经费保障、设施统筹、民主管理、队伍建设”机制。随着城镇化程度的提高,农村人口的比重将逐渐减少,农村规模也将越来越少,要根据农村人口和农村规模的变化,及时调整农村管理机构,理清村党支部、村民委员会和村集体经济组织的工作职能,逐步实现村社会管理和公共服务职能与村集体资产经营管理职能分离。


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