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考察报告
公立医院改革考察报告
作者:陈文说 王鹏程 文章来源:教文卫委员会 更新时间:2013/07/03

  为更好地推进我市公立医院改革试点工作,根据市政协常委会的部署和要求,2013年4月10至21日,市政协副主席林道本率领“推进我市公立医院改革”课题组成员,赴长沙、洛阳、烟台、青岛等城市,对公立医院改革工作进行考察学习。现将考察学习情况综合如下:

  一、外地公立医院改革基本情况

  在推进公立医院改革中,各地坚持公立医院的公益性质,就围绕优化整体卫生资源配置、强化医疗卫生工作的全行业管理、推进公立医院管理、运行机制改革、人才队伍建设、加强医疗服务的监管和促进医院文化建设等方面进行了积极并卓有成效的探索。其中,山东省的几个城市在重点实施的“卫生强省”建设中,在着力保持公立医院的公益性基础上,积极探索公立医院管理和运行机制改革的有效途径,采取在一定区域、单位试点先行,取得经验再全面推开的办法,积极探索公立医院改革管理经验。河南洛阳探索医院集团化管理试点,依托丰富的医疗资源优势,在走集团化发展的道路上迈出坚实的步伐,并针对卫生资源数量和规模不断扩张与卫生资源利用率低和公平性下降的矛盾,以及公立医院经济效益快速增长与社会效益下降的矛盾,积极调整和优化卫生资源布局,不断优化配置医疗资源,加强行业管理,建立完善基本医疗保障制度,深化医院内部改革,突出中医药事业发展,强化卫生人才建设,促进医院信息化管理,对促进公立医院的改革与发展发挥了重要作用。

  二、主要做法及成效

  (一)明确改革方向。洛阳市医改坚持“五个一定要”(一定要让老百姓得实惠,一定要让医院得发展,一定要让医护人员得提升,一定要加大政府投入,一定要用好政府投入)和青岛市医改坚持“四个满意”(医院满意,医务人员满意,患者满意,政府满意)的基本原则,立足公立医院公益性,通过体制机制创新,充分调动医务人员积极性,提升医疗服务能力和水平,满足群众就医需求,实现“小病不出乡镇,大病不出县城,预防重在基层”的目标。其它城市也均制定了本市医改的工作目标,为今后的医改工作明确了改革方向。

  (二)坚持政府主导。各地均成立了由市长或分管副市长为组长,相关职能局领导为成员的公立医院改革工作领导小组,由政府统一制定公立医院综合改革指导意见或实施方案,进行考察调研,研究解决措施。青岛市政府根据实施情况,及时调整财政支出结构,加大了公共卫生服务、基本药物制度等医改投入力度,在医改三年中,累计在医改试点和市属大型医院建设方面投入30.69亿元,确保医改所需资金的及时足额到位。威海市在三年内累计投入专项资金16.78亿元,使本市的医疗保障体系进一步完善,基本药物制度在政府办基层医疗机构全面实施、基本和重大公共卫生服务均等化水平不断提高,群众的就医保障和就医条件得到了明显改善。其它各市也均投入上亿元的资金,为全面完成医改五项重点任务目标提供了强有力的资金保障。

  (三)注重系统推进。在实施市级公立医院内部运行机制和产权制度改革的同时,对县以下医疗机构,按照“保基本、强基层、建机制”的原则,以打破以药养医和改革补偿机制为切入点推进体制机制综合改革,落实并完善政府投入政策,采取多种形式改革以药养医机制。一是建立覆盖城乡居民的医疗保险制度。2011年,洛阳市参加城镇职工和城镇居民基本医疗保险的人数达到190.69万人,参保率92%;新农合参合农民达到485.23万人,保障覆盖了99.4%的农村人口。二是按照“以点带面、渐进渐退”的原则,在公立医院实施基本药物制度,先期选择河南科技大学第二附属医院作为试点,与基层医疗卫生机构同步开展基本药物零差率销售,由此造成的政策性亏损,由市财政适当给予补贴。三是加强基层医疗服务体系建设。近年来,洛阳市各级财政共投入6.1亿元,将全市21家县级医院、152家乡镇卫生院、2982所村卫生室全部进行了改扩建和标准化改造。四是加快乡级医疗卫生机构综合改革。以实施基本药物制度为抓手,全面推进绩效工资、人员聘用、岗位管理、财政投入、药品集中采购和统一配送等综合性改革,切实减轻群众就医负担。

  (四)创新体制机制。洛阳市成立了副县级规格的“市医院管理局”属市卫生局管理,下设人力资源、规划发展、资产管理等3个科室,行使政府出资人的职责,对资产属市政府的公立医院人、财、物等实行全面管理,实现了大卫生体制下的管办分开,被卫生部誉为“北京、洛阳”模式;建立了“三会一层”的法人治理结构。各改革医院均成立了理事会、监事会、职工代表大会、管理层,初步形成了分权制衡、责权明晰、公开透明的新的公立医院管理模式;实行公立医院内部三项制度改革。出台了《洛阳市公益性事业单位中层和一般人员内部三项制度改革方案(试行)、》《关于加强改革改制企事业单位市管领导班子和领导人员管理的意见》(试行),实施新进人员公开招聘、中层干部竞聘上岗、绩效工资制度和院长直选制度。并根据各公立医院岗位设置情况,逐步实行定岗、定位、定责,不断完善和健全岗位管理制度。

  (五)突出建管并重。长沙市在医改革实施过程中进一步加强了医疗服务质量管理。组织专家对城市区二级以上医院进行临床路径管理培训,落实“十大指标”监管和考核目标管理责任制,年初对二级以上医院签订责任书,明确目标任务,年中组织专家进行督查评估,促进了医院管理升级;以政府令形式出台了《长沙市医疗纠纷预防与处置暂行办法》,成立了长沙市医疗纠纷人民调解委员会,建立了医疗纠纷责任保险机制,设立了医疗纠纷理赔中心,为处置医患矛盾和打击“医闹”提供了政策依据,为有效处理医疗纠纷、构建和谐医患关系开辟了新的途径;大力推行便民惠民服务。开展预约挂号、节假日门诊,设置门诊导医台、开展一站式服务,增设挂号、收费、取药窗口,免费提供茶水、担架和轮椅,方便群众就医。

  三、收获与启示

  (一)公立医院必须坚持促进公平性、维护公益性。洛阳、青岛经验表明,无论是强调竞争还是合作、放权还是收权,公立医院促进公平性、维护公益性的根本特征始终不能动摇,改革的根本目标是保障安全、质量的前提下,控制成本、提高效率、最大程度地满足群众基本医疗需求。把握这一根本理念有助于确定我市公立医院改革的基本方向和价值基础。

  (二)成立卫生行政管理机构“医管局”。医管局的成立,既可以实现管办分开的目的,又可以使办医院、管医院更专业、更到位。卫生行业的特点决定了其管理必须专业化、内行化,过去医院管理权限分散在卫生、发改、财政、人社、编办、物价等各部门,即使在卫生系统内部,管医院的职能也分散在几个不同处室,管理效能不高。受政府委托管理人、财、物的医管局,对行业特点了解更透,对医院的管理更精细化,而且,由于医管局设在卫生局下,能够更好地协助卫生行政部门做好医改工作,更容易协调内部关系,成为公立医院改革的一个重要推手。

  (三)合理布局医疗服务体系建设,促进不同层级和不同类别医疗机构的发展。洛阳市按照区域卫生规划和区域医疗机构设置规划,确定公立医院数量,把完善公立医院和基层医疗卫生机构的合理布局、分工协作的医疗卫生服务体系作为公立医院改革的重要目标。这一点对于目前我市政府举办的公立医院只有5家(市人民医院、市妇幼保健院、市中医医院、第三人民医院和第四人民医院)无法满足适应现代医疗需求的医疗服务,应需加强与社区卫生服务机构及乡镇卫生院的纵向联系,从而促进不同层级、不同类别的医疗机构协调分工和共同发展。

  (四)科学制定政府对公立医院的补偿范围和方式,切实落实政府补偿责任。政府筹资是公立医院最主要的补偿来源,从经济上保证了公立医院社会功能和职责的落实,避免公立医院为寻找筹资来源带来的趋利行为。从考察的几个城市医改经验来看,不管是内部机制改革还是产权制度改革,政府对医院均加大投入,能够从总量上对固定成本进行限制,避免公立医院开支和费用过快上涨,确保公立医院的公益性。

  四、几点建议

  (一)关于公立医院管理体制的改革。建议保留原有事业单位,实行内部运行机制改革,可参照洛阳管办分离模式(目前全国公立医院改革管办分离大体有4种模式:鞍山模式,设立一个隶属于市政府的管理机构,负责直接管理公立医院;北京、洛阳模式,成立医院管理局隶属市卫生局,负责直接管理公立医院;上海模式,既不是政府,也不是卫生局,隶属国资委,履行出资人办医职责;镇江模式,卫生行政部门受政府委托,履行出资人办医职责),成立医院管理局,属于市卫生局下属行政机构,对资产属市政府的公立医院人、财、物等实行全面管理,实现大卫生体制下的管办分开。

  (二)关于深化人事制度的改革。应以转换用人机制,搞活用人制度为核心,健全聘用制度、岗位管理制度为重点,建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度。实施新进人员公开招聘、中层干部竞聘上岗,并根据各公立医院岗位设置情况,实行定岗、定位、定责等岗位管理制度。同时,在保留事业编制上,保证用人单位的编制并定时扩编。

  (三)关于深化收入分配制度的改革。为更好地调动医务人员工作积极性,建议学习借鉴洛阳市作法,适当放开对奖励性的绩效工资的比例和工资总额的限制,对医院的特殊人才、高端人才实行年薪制或协议工资制,或者财政负责职工全额工资,绩效工资根据各单位的业务收入发放(政府限定医疗收费)。

  就公立医院改革而言,全国尚无成熟经验,且全国各地经济与社会事业发展的地区差异很大,水平与结构也不尽相同,任何经验与模式必须与本地的实际相结合。建议在本系统内进行专项调研论证,拿出符合本土化的可操作性方案,稳步推进。同时,在海口卫生系统的广大职工中做好宣教工作,以便配合推动公立医院改革的顺利进行。



文章来源:教文卫委员会
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