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考察报告
关于赴重庆、天津等城市考察统筹城乡发展的考察报告
作者: 文章来源:秘书处 更新时间:2013/07/30

  为了更好地学习外地的先进经验,2013年6月29日至7月8日,由蒙晓灵副主席带队,组织市政协委员及相关单位共10人,赴重庆、天津和哈尔滨等城市学习考察统筹城乡发展的经验。考察团先后赴重庆市南川区、天津市东丽区、哈尔滨等城市,考察了生态村、农民住宅区、农业示范园区等,听取了有关方面就统筹城乡发展的情况介绍。考察团成员一致认为,此次学习考察收获很大,开拓了视野,学到了经验,找到了差距,拓展了思维,进一步明晰了统筹城乡发展的思路和重点。

  一、重庆、天津和哈尔滨等城市统筹城乡发展的主要做法

  重庆、天津和哈尔滨等城市是我国经济发达的地区,重庆更是国家统筹城乡综合配套改革试验区之一。几个城市在推动经济发展的同时,注重解决“三农”问题,推进农业和农村现代化建设。形成以工促农、以城带乡的发展机制和发展格局。积累了不少好的做法,值得我们学习借鉴。

  (一)规划先行,全面编制统筹城乡发展的规划体系

  重庆等城市都把编制统筹城乡发展的规划体系作为统筹城乡发展的基础工作。规划以“三个集中”(土地向规模经营集中、产业向园区集中、人口向城镇集中)为主线,内容全面,相互配套,可操作性强。天津市2009年出台了《天津市城乡规划条例》取代2006年版的城市规划条例。新规划从国家战略和区域发展的高度,坚持高起点、高标准构建“横向到边、纵向到底、覆盖城乡”的城乡一体规划编制体系。按照城乡统筹、各具特色的原则,明确新城功能定位、空间布局和近期建设重点地区。在小城镇规划方面,更是从小城镇与周边的关系、公共服务设施、对河湖水系绿地系统的保护等多个方面入手,找准定位、选择适合的发展模式。如我们参观学习的示范镇华明镇就坚持以科学规划保证小城镇建设的品质。据介绍,该镇的规划方案就是经过了长时间的酝酿,多方充分论证,充分考虑经济社会发展的长远需求,最后才决定把选址定在空港物流区对面、高速公路与津汉公路相交处。在从天津到明华镇的路上,我们看到货车来来往往,一片繁荣景象,这明显是一种大城市对小城镇的带动。华明镇内部建设布局也科学地划分了居住、服务、就业等区域功能,合理安排了学校、医院、商业、老年公寓以及休闲娱乐场所等配套设施,最大限度地满足了农民教育、卫生、娱乐等方面的需求,注重人与自然的和谐相处。重庆市则紧扣城乡规划协调城乡空间布局的本质,初步形成区域、市域和镇域“三级模式”的统筹城乡规划体系。在区域层面上,开展了城镇群规划编制工作,规划内容包括战略定位和发展目标、区域综合交通设施建设、重点开发地区等六个方面;在市域层面上,开展“一小时经济圈”、渝东北和渝东南城乡总体规划编制;在镇域层面上,重庆分别选择了试点区县一两个乡镇试点编制乡镇总体规划。到2020年,重庆将完成495个左右小镇的镇域层面的规划。与此同时,重庆市政府还按照新城乡规划法精神,要求各部门的规划做到与经济社会发展规划、国土资源规划相统一的“三统合一”。 哈尔滨市则于2009年出台了《哈尔滨市统筹城乡发展加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的若干意见》,提出构筑以主城区为中心覆盖哈尔滨都市近郊的1小时交通圈,覆盖所辖主要县(市)的两小时交通圈,覆盖全市以及市域范围内各主要城镇的3小时交通圈。到2015年在全省率先形成城乡一体化格局。并组织编制了全市城乡一体化发展总体规划及城乡基础设施建设一体化规划、城乡商品流通市场一体化发展规划等专项规划,打破了城乡规划分治、缺乏统一协调的格局,努力推进基础设施、产业发展和社会事业发展等重大专项规划向农村延伸,积极构建覆盖全域、由点及面、梯度推进的城乡规划体系。

  (二)抓住重点,加快中心村和农民集中居住区建设

  近年来,重庆等城市都以统筹城乡集中示范点为龙头,以集约农村土地资源、拓展城乡发展空间、集中公共服务为目标,本着“政府引导、群众自愿”的原则,采取大项目带动、农民自建、农业产业化、城乡建设用地增减挂钩等模式,大力推进农民集中居住区建设,既节约了村庄占地面积,又促进农村人口、公共资源和优势产业向中心镇和新型社区集中,实现城乡资源优化整合。重庆市南川区自2002年来,累计集中安置群众1400余户5500余人,建设成了黎香湖镇、大观镇等一批农民集中居住示范工程,达到了改善农民住房条件、集约利用土地、扮靓乡村面貌、拓宽农民增收渠道等多嬴效果。天津市更是从2005年就开始积极探索农村宅基地置换,即在国家现行政策框内,坚持承包责任制不变、可耕种土地不减,尊重农民自愿的原则,农民以宅基地,按照规定的置换标准换取小城镇的住宅,农民原有宅基地统一组织整理复耕,实现耕地占补平衡,并于2009年专门出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》。如我们参观的华明镇是唯一入选上海世博会的中国小镇。该镇的12个村原有宅基地12071亩,新建小城镇占地8427亩,宅基地复耕后还腾出土地3644亩搞第三产业,华明镇走出了一条以宅基地换房建设小城镇和新村庄的示范之路子。哈尔滨市从2012年开始,按照“两覆盖、三集中、四配套、五有”的标准,集中力量建设了20个示范村。如呼兰区把城市改造和新农村建设结合起来,利用哈市北城口环境综合整治,拆迁合并5个村屯,启动建设占地400余万平方米的香港汇赢、裕田两个示范性城中村改造项目,并在老城区改造棚户区4.35万平方米,新增保障廉租户171户;在农村,则发挥中心镇、中心村集聚功能,共撤并行政村32个,建设标杆示范村51个。

  (三)深度融合,引导土地规模经营发展现代农业

  重庆等城市一直把促进农业规模经营作为推进“三个集中”和建设现代农业的一个重要内容。一是坚持不懈地推进土地集中经营。重庆市南川区制定了《重庆市南川区土地承包经营权流转管理试行办法》,建立了激励、服务、管理、调处、避险五大机制规范农村土地流转,鼓励农民通过出租承包地、入社、入股、合营等方式 ,与龙头企业承包或专业合作社建立土地经营长期合作关系。截止2012年,全区流转耕地40.76万亩,占总耕地面积的41.59%,其中适度规模经营面积36.92万亩,农村土地集中经营率达37.6%。二是优化农业布局、培育主导产业。南川区按照“求突破、出特色、显亮点、见实效”的要求,在现代农业产业改革方面先行先试。如采取“组建政府平台融资+专项资金打捆使用+引进城市资本”等方式加大农业多元化投入,组成惠农公司统一经营全区农业资源及资产,发展粮油主导产业,现已形成万亩优质粮油建设规模,打造千亩特色产业园和乡村旅游。我们参观的黎香湖镇被称为“都市后花园”,该镇成功创建金佛山统筹城乡大观农业生态园,引入重庆市农业科学研究院,大力种植花卉、珍奇瓜果、珍奇植物等,着力搭建现代农业产业载体。此外,该镇还加快调整农业产业结构,积极促进一三产业融合,发展壮大生态旅游休闲业,建设了巴渝风情、瑞士风情镇等一批重点项目。我们参观时,看到农家乐度假村里的热闹景象以足以证明都市后花园的魅力,显示着这个原本远离城区的地方将吸引着越来越多的度假人群。 天津市华明镇成立滨海华明农业公司,在复垦的2126.7亩土地上,投入1.29亿元建成427座二代阳光节能温室,以及生产加工车间、保温仓库,试种西红柿、黄瓜、茄子、草莓等20多个品种,产品售往高端酒店和大的卖场,农业园区初具规模。并吸纳300多名本镇的失地农民就业,使他们成为新型的农业技术工人。此外,还规划建设了7.33平方公里的华明工业园区,已吸引注册企业400余家,成为高新技术集聚区、节能减排示范区以及自主创新研发区,吸纳村民1500多人就业。形成了农村居住社区、工业园区、农业产业园区“三区”联动。

  (四)强化保障,建立完善城乡一体化的公共服务体系

  农民成市民后,最担心是就是社会保障问题。在我们参观的和城乡民生问题有关的地区和单位里,天津市华明示范镇和重庆市南川区都比较有意义。天津市华明示范镇实行了一系列降、减、免、补等政策,千方百计减轻农民的负担,使生活水平较低的村民既能搬进楼房,也住得起楼房。物业费用实行补贴,宅基地换房不但没有增加农民负担,而且让村民有了直接的征地和拆迁补偿,农民户均原有宅基地0.8亩,估价4到5万元,到新建小城镇置换一套80平方米左右的住宅,价值超过30万元,每户资产可增值20万元左右。此外,还从社会保障入手,多渠道解决还迁村民的就业问题。目前,华明示范镇100%的农民参加了新农合医保,87.6%有养老保险,建设了人均15平米的经营性用房,区政府给予老年人每月180元生活补贴,使农民真正安居、乐业、有保障。重庆市南川区则通过狠抓学习培训、完善基础台账、做好咨询协调、注重宣传引导等方式,平稳有序推进农民工户籍制度改革,保障转户居民合法权益。在57511名转户农民中,有4607有参加养老保险,55211人参加医疗保险,575名转户贫困居民享受与城市居民子女同等待遇。同时,转户居民仍然保留农村承包地,享受农村惠农政策。

  二、重庆、天津和哈尔滨等城市统筹城乡发展的经验与启示

  重庆等城市开展统筹城乡发展的成功经验,给予我们的启示是多方面的,概括起来主要有:

  (一)以民为本是前提

  考察中,我们深深地感受到,各级领导强烈的“民本”意识是做好统筹城乡发展各项工作的前提。重庆等城市都把保障和维护农民权益作为统筹城乡发展的核心,把建立以城带乡、以工促农的机制作为统筹城乡发展的着力点。如都把土地征用、农房拆迁、村庄拆并作为农民致富的一次机遇,强调要通过建立“拆迁致富机制”,让农民拥有就业岗位和劳动工资收入,拥有房产和物业经营收入,拥有股份和股份分红收入,拥有社会保障和保障金收入。

  (二)科学编制规划是基础

  重庆等城市都把科学规划作为统筹城乡发展的龙头、推动科学发展的引领,精心组织,从城镇体系、城市功能、产业发展、基础设施、公共服务的空间布局等方面,高水平编制城乡规划,形成了城乡一体、衔接配套的规划体系,并刚性执行城乡规划。

  (三)盘活土地资源是关键

  重庆等城市在灵活运用土地政策、盘活土地资源上大胆探索创新,通过开展“宅基地换房”、农村闲置宅基地复垦治理、城乡建设用地增减挂钩、“地票”交易等方式,既有效解决了城镇发展的用地问题,又使农民获得了可观的土地收益,促进了农民进城定居。完善土地流转办法,积极推进土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中,发展适度规模经营,既提高了农业现代化水平,又促进了农民分工分业、多元化增收。灵活的土地政策,集约化使用土地,有效地突破了统筹城乡发展的瓶颈,激发出了巨大潜能。

  (四)推进“三个集中”是核心

  重庆等城市实施城乡统筹发展的一个鲜明特点就是推进“三个集中”、实施“三化”联动。通过工业向集中发展区集中,走集群、集约发展道路,把工业化作为城乡协调发展的基本推动力量,带动城镇和二三产业发展,为农村富余劳动力的转移创造了条件;农民向城镇和新型社区集中,聚集人气和创造商机,促进农村富余劳动力向二三产业转移,为土地规模经营创造了条件;土地向适度规模经营集中,进一步转变生产方式,推动了现代农业发展,为二三产业发展提供了资源支撑。统筹推进“三个集中”,抓住了工业化、城镇化、农业现代化之间相互依存、相互促进的内在规律,促进了“三化”联动发展,实现了城乡同兴共荣。

  (五)创新政策体制是保障

  重庆等城市在认真贯彻落实国家政策的基础上,积极在建立城乡一体的行政管理体制、公共财政投入机制、农村产权制度、农村建设用地使用权和农村土地承包经营权流转制度、投融资体制、户籍管理制度、基层治理机制等方面进行改革创新,制定了多个相互衔接配套的政策文件,形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系和充分激发社会投资活力的体制机制。正是这些与时俱进的政策举措的不断出台和实施,才使这些城市能够在统筹城乡发展中突破一个个难题、取得一步步进展。

  (六)政府投入是推力

  建立财政支农稳定增长机制,大力调整市、县、乡(镇)三级财政支出结构,扩大公共财政覆盖农村的范围和领域,特别是在城乡基础设施、产业园区配套设施上,注重加大前期投入,着力改善设施,优化发展环境,聚集人气,培育市场,吸引资本。重庆南川2012年财政对“三农”投入5.62亿元,其中用于示范点19087万元。天津市滨海新区设立区城乡统筹发展专项资金,用于规划编制和项目融资,并且,每年安排的社会事业专项资金以不低于10%的比例用于农村城市化、城镇化和新农村建设区域社会事业项目建设。

  三、对我市统筹城乡发展的几点建议

  他山之石,可以攻玉。借鉴先进城市的经验,结合海口目前正加紧全国统筹城乡综合配套改革试验区申报和规划建设工作,我们认为,海口应在统筹城乡发展和新型城镇化发展方面带头破题。

  (一)制定海口城乡一体化发展规划

  编制科学的、符合海口实际的全域性规划,是推进城乡经济社会发展一体化新格局形成的前提。规划的编制应从全市整体上科学谋划人口布局、城乡建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境保护。使发展规划与城市总体规划、城镇体系规划、土地利用规划、产业分布规划、基础设施规划、公共服务规划等的衔接配套,实现城乡融合发展。同时,建立刚性的规划执行监督体系,确保规划严格执行。

  (二)尽快出台一系列改革政策

  建议借鉴外地的先进经验,结合中央给予海南国际旅游岛的一些优惠政策,从海口实际出发,尽快研究并出台优惠政策,如村庄拆并、宅基地整理与置换、失地农民再就业与再生产、社区股份合作制改革、农村社会保障体系建设、农村公共服务体系建设、农村社区管理等一系列政策。

  (三)切实抓好试点示范

  云龙和演丰作为全市首批统筹城乡示范镇。就应该努力在“三个集中”、“三化”联动、政策体制等重点领域和关键环节上积极探索、创新突破,为推动全局工作探好路子、积累经验。如2012年我市出台了建设用地异地置换办法的相关政策,但具体实施还存在一定的操作问题,建议尽快在这两个示范镇先试点。

  (四)建立坚强有力的领导机制

  重庆等城市统筹城乡发展的各项工作之所以能够得到顺利推进,其中一个重要原因是各市都有一支强大的领导和工作力量,尤其是市区(县)两级“三农”工作综合部门十分健全。因此,建议市里应专门成立统筹城乡发展领导小组和督查小组,并由书记和市长担任领导组和督查组组长,由“四套班子”所有领导担任领导小组副组长或督查组正副组长;领导小组下设农村规划编制、农民集中居住、乡镇工业发展、都市农业建设、农村“三大合作”改革、农村社会保障体系建设、现代农民培训等几个办公室,并由副市长按分工对应负责相应的办公室,定期召开会议,并建立相应的考核体系,抓政策措施的执行和工作的落实。



文章来源:秘书处
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